童话幻灭河南理工大学2011界本科生毕业论文
革的进一步深化而予以逐步建立和完善。
（4）评估设计的内容和体系不够科学：如果不对绩效管理的结果进行评估,则绩效管理的效率则会受到质疑,因此绩效评估是进行绩效管理的重要一环。目前我国政府绩效管理中普遍存在着绩效评估难的状况,主要就是没有一个公允的评价标准和体系,没有根据政府绩效管理的内涵和国际惯例建立起包括评估原则、指标设计、评估模型、评估技术和方法,缺乏系统和科学性,往往在评价中强调经济指标相对于其他指标的重要性。
3.2.2 公共部门绩效评估存在的问题 （1）公共部门绩效评估制度存在的问题
首先，缺乏系统理论指导，实践中具有盲目性，不是把评估作为提高管理水平的正面措施，而是作为绩效预防的手段，只是当某一方面的问题反映强烈时，才采取方法进行改进，因而总陷入被动状态。
其次，手段与效果缺乏逻辑性。绩效评估，意在确定公共项目与实际社会效果之间的因果逻辑关系，但是，实际上要确立手段与效果之间的清晰逻辑关系是困难的。因为一项公共项目的效果和影响，可能是多方面因素作用的结果，甚至可能是偶然因素所致。
总体来说，我国公共部门的绩效评估制度还不够健全、体系还不完善，具体表现如下：
①评估指标的设定针对性不强，缺乏细化与具体化。我国的公共管理人员和部门数量庞大，职位种类繁多，职务层级复杂，所以公共管理人员考核的标准要达到公正、合理、科学，就必须充分细化与具体化，以此适应各个层级的各类公务员。然而，我国目前现行的考核制度中规定的“德、能、勤、绩、廉\五项标准只是原则性的规定，绩效测评标准过于笼统，虽然有的部门出台了一些细则，但由于工作性质、工作特点差异大，部门之间、被考核者之间缺乏可比性，从而使考核者无所适从。从实践过程中来看，过于笼统的评估标准往往导致评估结果的失真，严重损伤绩效评估的公正性与有效性。
②评估责任机制不完善。《国家公务员法》对公共部门考核主体的责任做了一般性的要求，但未明确规定各个考核主体在各个考核环节应负什么样的责任认
16
河南理工大学2011界本科生毕业论文
真履行了责任有何奖赏，失职失务有何责任要负担。以至于在考核实践中，公共管理考核主体的责任不清、失职、失务无法追究。一些被考核者未履行岗位责任或有严重问题的仍然在考核中顺利过关。这些都使得绩效考评流于形式，使公共管理人员的一个重要把关环节变的没有实际意义。
（2）公共部门绩效评估过程及程序存在的问题
①考核主体的专业化程度不高。国家公共管理是一项专业性较强的管理工作，要求管理者具有相关的专业知识与专业技能，特别要具备开发绩效管理系 统的专业技能。我国现行公共管理人员评估方式一般是采用自上而下的评估模式，被评估人仅仅作为一个被动的客体接受评估主体的单向评价。这种单向的评估模式不仅容易造成对评估结果的误解和分歧，而且也容易导致评估的不公正。另一方面，我国现行公共管理人员评估主体一般由部门负责人、本部门人事等有关单位负责人和公务员代表三方组成，而现实中很多从事政府人事工作的人员缺乏相关的专业知识与技能。所以，评估程序很难做到科学化、合理化、规范化，存在很大的随意性、主观性。
②考核结果的激励功能失去效能。在现代人力资源管理中，激励几乎是整个人力资源管理工作的核心，是调动员工积极性的重要手段，它直接关系组织的生存与发展。因此，公共管理人员绩效考核的结果也要能体现其激励功能。任何无绩效的任命和职务晋升都会使有能力的公务员产生受挫折感，对于那些经常出现恩赐或裙带关系方式任命工作人员的组织而言，想把优秀的人员吸引到组织里来更是很困难。但在实践上，由于平均主义、人情考核等现象仍然存在，使得我国公共管理绩效考核在很大程度上流于形式，相应的考核结果也缺乏客观性与公正性，因此也不能保证相应的奖惩、职位晋升等的客观公正，从而失去了绩效考核本身的激励功能。
③绩效沟通中普遍存在的问题。首先缺少明确、可衡量的绩效管理目标，绩效管理目标的不明确，直接导致了沟通目标的不明确，绩效沟通无从下手，不好操作。真正有效的绩效沟通应该在沟通之前就确定一个明确具体的目标，根据目标进行相应的有针对性的沟通，从而推动组织整体绩效的改进，最终实现组织的长短期目标。其次，绩效沟通过程过于简单，缺乏持续沟通，绩效管理是一个循环系统，要实现有效的绩效管理必须要员工全程参与。多数主管人员只注重员工
17
河南理工大学2011界本科生毕业论文
工作最终结果的考评，并没有重视与员工进行沟通，以及在此基础上进行绩效辅导。这不仅不利于员工素质和绩效的持续改进和提高，也与最终实现组织目标背道而驰。另外，绩效沟通多为下行沟通，缺乏双向沟通，绩效沟通应该是信息的双向交流，需要员工的响应和参与。但很多组织的绩效沟通只停留在向员工通报绩效考核结果的层面，员工只是处于被动接受的地位，整个过程只是命令与接受命令，而没有就绩效问题进行交流。这很容易导致员工的对立情绪，也不利于双方达成一致意见并进行合作。
（3）绩效评估技术方法上的问题
绩效评估在我国是个新兴领域，尚处于起步阶段，还未形成规范化、制度化的评估体系，这就给开展具体评估工作带来许多技术上的难题。
首先，由于对绩效评估的概念认识不一，对绩效评估的内容范围界定不清，无法建立一套完善的公共部门绩效评估的指标体系和方法。
其次，开展绩效评估所必需的相关配套措施不完备，如评估资料不足、缺乏评估的专门人才、缺少评估的管理保障体系等等。
最后，评估方法不科学。目前我国绩效评估所采用的评估手段、方法并没有超出经济学的范围。成本效益分析是最广泛的评估方法，关心的只是公共项目的直接投入和长处，很少深入到社会效果和影响的因果推定，而对于伦理道德、价值理性、个人偏好更是无能为力。
主要表现为以下两个方面：①评估方法过于简单，定性有余定量不足。现代公共管理人员的工作内容、工作方法发生了很大变化，如计算机数据处理技术、办公自动化等技术的运用，改变了政府与社会的联系与沟通方式。这些变化都要求公务员绩效考核的手段也要与时俱进，不断改进。我国公共管理人员考核虽然明确强调采取定性与定量相结合的原则，但在实际的考核中，由于缺乏定量分析人员和技术方法，往往忽视定量测评，这就造成了考核既缺乏科学性，又难以避免随意性和片面性。另一方面就是注重年度考核，忽视平时考核。目前我国仍缺乏一套系统且实用的平时考核办法，而且有些部门根本就没有平时考核办法，仅凭领导主观下结论，这就使得考核结果主观随意性大并且难以客观的评价被考核者；②考核等级偏少。考核等级的设置是考核指标体系的重要内容，考核等级越多，区分度就越高，越有利于考核的精确性。1993年颁布的《国家公务员暂行
18
河南理工大学2011界本科生毕业论文
条例》和1994年发布的《国家公务员考核暂行规定》中都规定公共管理人员年度考核的结果分为优秀、称职和不称职三个等次，结果在实际工作中造成了极大的不便，绝大多数的考核结果都集中到了称职这一层级上，这就大大削弱了考核制度的激励作用，虽然后来又增加了基本称职这一等次，但仍然没有改变考核等级少的状况。
3.2.3 公共管理部门内部存在的问题
首先，绩效评估是对政府的管理绩效、社会效果和公共管理过程中所存在的问题的衡量，自然也就涉及对公共部门决策者和管理人员的能力高低的鉴别。这种鉴别使决策者和管理人员感到压力，因而抵制评估。
其次，绩效评估是一个消费资源的过程，需要投入相当数量的人力、物力、财力和时间，由于评估工作机器价值尚未引起足够的重视和认同，国家没有单独的评估经费拨款，评估费用大都是摊入具体的公共项目中，致使评估的资金投入不足。
最后，评估常常意味并伴随着批评和改革，在评估日益成为一种公众公共管理监督手段的今天，这种作用更加明显。公共管理部门由于利益主体意识，总是试图表明公共项目的积极效果，极力维护和提高其地位和权威，不愿接受来自外部的批评指正，即使公共项目的效果不佳，也会千方百计地寻找各种客观理由，相反，却经常遭到贬低和否定，这也极大地影响了绩效评估工作的开展。
19
河南理工大学2011界本科生毕业论文
4.我国公共部门绩效管理现存问题的原因
4.1 社会环境与制度基础的制约
有效的绩效管理需要有完备的绩效管理体系才能得以实现，绩效管理体系深深根植于社会环境的土壤之中。根据行政生态学的观点，社会文化、历史传统等社会环境对行政的发展起到重要的甚至是决定性的影响。绩效管理不同于以往的公共部门管理模式，如果与现存的制度环境和社会环境有一定的不适应，如不能协调解决问题，那么，绩效管理很难在公共部门中发挥应有的作用。制度基础是公共部门绩效管理得以实现和成功的内部保障，而社会环境则是其得到认可和取得实效的外部条件。此二者缺一不可，都是公共部门绩效管理能够在我国构建提升的坚实地基。西方发达国家公共部门绩效管理的应用是以新公共管理的理念为基础的，即分权化管理、责任机制、结果为本、顾客导向等。反观我国的公共部门绩效管理，不仅在政府机构体制上没有体现这种制度基础，而且在思想观念上也极少存在这样的意识。行政权力高度集中、政府领导不愿放权，导致下属机构和职员没有足够的权力来调动和整合人力、财政等各种资源，缺少独立性和自主性，缺少为达成目标而必需的资源。职责不明确也是当前我国公共部门实施绩效管理所面临的障碍之一。政府职能部门之间、政府机构内部各个科室之间都缺乏明确的职责划分，在这样的情况下，谁应当对绩效评估的结果负责?西方发达国家的公共部门从过程控制转向结果为本，潜在的前提是政府职员对规则的习惯性的遵守。但是在当前的中国，很难说政府职员都能够自觉自动地遵守。如果放松对于过程的控制，就有可能导致行政黑箱的不断扩大，催生更多的违法行为，给寻租制造了更广阔的空间。所以，在中国的公共部门实施绩效管理不应该是完全的以结果为本，必须同时对过程加以适当的规范和控制。另一方面，社会环境也影响着公共部门运用绩效管理的实效。绩效管理的实施是为了实现政府的回应性，如果公民并不了解和认同这种管理方式，那么绩效管理的结果也不会被认同，绩效管理也就失去了其存在的意义。
20
