偏执的傲为什么宅基地利用率这么低？一方面，大量农村人口离开农村进城谋生，或者拥有城乡两处居所，造成农村宅基地的空置闲置；另一方面，农村规划不到位，农户对于既定宅基地面积以外还超占、乱占，各种原因形成的一户多宅现象不在少数，导致农村宅基地资源污染浪费的情况普遍。宅基地使用权有了入市流转的机会，才能够整合这些
闲置资源，吸收多种社会资本向农村发展，以此来提高使用效率，促进乡村振兴。当然，要确保宅基地的确权登记工作顺利开展，全面清查农村宅基地数量，制止各种违规违法行为，解决农民违法占用土地、一户多宅的历史问题，普及“一户一宅”的相关教育。使用权入市流转以后，要加强有效监督，坚持“城市居民不能到乡村买宅基地”的政策，严格土地用途管制行为，严厉打击市场违规违法买卖行为，同时可以挖掘新的资源开展新的方式，给农村农民带去实质性的收入。
3 宅基地三权分置现状
3.1 宅基地利用现状
国家一直以来都在高度重视土地问题，特别是对宅基地制度，进行了多次改革，宅基地的管理也是土地管理工作中最基础最瞩目的工作。作为农村土地的重点板块，宅基地的得失事关每个农村居民的利益，然而实际生活中却不尽人意。
因为城乡二元结构的影响，农民的焦点向城市集中，生活观念也有大的转变，因而乡村地区产生了诸如宅基地闲置、超占乱占、流转不明等侵权问题。主要表现在以下几方面：一是随着城镇化水平的提高，很多农民走进城市谋生，有条件的在城里买房定居，而在乡下还有房屋可住。农村人口在减少，宅基地闲置现象愈加普遍，有的农户整家迁出，使住宅空闲下来，另有部分农民还可以继承自家的宗地，名下有几处住所，空闲不占，也导致闲置房屋较多，余江区改革之前有9万多宗的宅基地，其中闲置不住的房屋超出两万，利用率很低，
这些情况都制约着农村的发展。再者，由于历史遗留原因，很早就形成的宅基地一户多宅、少批多占、建新不拆旧、面积超标等情况得不到有效解决，江西省余江区统计了2015年以前的农房情况，当时73000多家农户，一户多宅的就快达30000户了，占到总数的近四成。长期以来受相关制度和条条框框的制约，农民虽手握着使用权却不能随意处置，有闲置资产而不能带来实质的收益，久之房屋价值沉落下来。另外，土地法也规定了农村村民只可以一户一宅，而且要在政府规定的面积标准下利用宅基地，但实际这些要求并没有限制住农民，大多数的农户在自己房屋附近乱圈乱占，扩建院墙，甚至占用耕地，这些违法用地的情况对村庄整体规划都有着不利的影响。最后，关于宅基地的权属界线模糊，利益分配不公平或者有冲突，政策可操作性不强，农民自己建房缺少规划，做不到严格依法用地，村庄空间布局散乱，村集体难有作为，对宅基地的管理名存实亡，这些都会造成农村建设落后、宅基地甚至耕地浪费、生态破坏的状况。
3.2 宅基地三权分置现状
宅基地三权分置改革概念提出以来，其发展条件和方向就一直是热点话题，从这两年各试点的实践情况看来，改革取得了一些较好的经验，比如有的地区颁发了村宅基地三权分置的不动产权属证书，适当放松了农民住房抵押贷款的限制，农村村民的融资途径较之以前放宽了不少。2019年国家在推进三权分置改革方面还提出了四项大的任务，一个是要继续完善宅基地取得方式，户有所居要能够真正落实；第二是宅基地的自愿有偿退出还没有有效的机制来推行，要加强探索；
三则宅基地的有偿使用制度，要做到因地制宜、充分尊重农民意愿；第四是宅基地的管理方面，规划、监督、审批等程序要合法透明，要符合土地利用规划。改革要一直推进，中央的指示在不断更新，宅基地三权分置制度在我国农村的活力也在提升。
2015年全国范围内的33个试点地区开始了宅基地制度改革,2018年又创新宅基地三权分置，各地区近两年来都取得了不同程度不同特色的成效，但因为南北方经济水平、农业种植情况、内陆沿海等这些差异较大，涉及的群体不一样，政策要落实还需长期的实践。
3.3 案例分析
本人于此选取了南北方的几个改革试点来具体分析。
先以北方来看，山东省阳谷县成为改革试点后，县政府部门科学规划，制定了相关的实施方案，改革开始先小范围选择三个农村来探索经验，然后推广。阳谷县由政府统领，相关部门在基层调研指导，依托村庄民众自治全面展开工作。各乡镇通过动员会宣传三权分置的相关事项，并由专门的人员引解读政策，引导群众向政府的改革思路统一。该县以寿张镇和博济桥办事处为典型，将其做法向全县推广，掀起了农村村民改革的热情。过去县内农村的宅基地规划不到位，空心化现象随处可见，面积超标、多占地的问题不好治理，如今改革质量得以提高，闲置宅基地重新开发利用，农民重获资格权，使用权的流转形式多样化，村集体以收来的有偿使用费建设新农村，改革取得了较好效益。
河北省的定州市，改革开始后政府积极规划全市农村土地，加强宅基地的确权登记，各村根据情况制定各村的用地标准，收取有偿使用费来解决一户多宅、非集体成员占地的问题。关于宅基地资格权的探索是该市改革的重点，政府展开资格权的认定工作，农村集体按“户”来区分村民的用地。在宅基地退出方面，该市对违法建房、坍塌老旧的房屋和废弃宅基地加以收回，对自愿退出宅基地的村民给予奖励。另外，为解决有些落后农村改革资金不足的情况，政府鼓励城市社会资金参与支持农村的改革。市政府到村委会各级部门积极作为，上层设计到下层执行都带来了明显的效果，改革后的农民获利、贫困村情况得以大幅改善。
在南方地区，浙江省义乌市算是早期改革的先行区，最早提出了“三权分置”的思想，经过几年的改革愈加完整，值得借鉴。义乌市扩展了集体所有权的实现形式，在分配宅基地、处置收益方面给村集体更多的自主权，在确认资格权的时候规定了10类条件，严格“按人分配、按户控制”，保证户有所居的同时还能带来收益。该市促进激活了宅基地使用权的财产功能，允许转让、抵押，还建立了风险补偿机制，明确宅基地基准地价。为了明晰产权体系，政府经过全面摸底后对历史遗留问题划分轻重等级，分类解决。改革后农民享受到了宅基地财产带来的收益，人均收入上升到4000多元，义务“和美乡村”建设已经被浙江省全面推广。本省丽水市则是从确权、护权和活权三方面入手，陆续出台文件指导乡村的改革。当地已确权登记宅基地约42万多宗，其中闲置或半闲置的宅基地数量占总数的1/3，宅
基地闲置情况严重。经过改革以后，给与合格农户宅基地和房屋使用权证书，对抵押的情况做好明确登记，参与使用权流转的农村村民可以合法增收。出于产权保护的目的，丽水市还规定了宅基地使用权流转的期限最长为20年，申请之后要等到乡镇人民政府办理登记手续，然后再发放给使用权人使用不动产权的证书，证书持有人可以合法地处置宅基地及农房的使用权。
江西省余江区是全国农村宅基地等三项制度改革试点县，坚持“谁改革谁获利”的原则，循序渐进，创新“宅票”形式来和农民交换闲置的宅基地，然后农民凭“宅票”可以选择重换宅基地住房，也能根据自家经济条件去镇上买地盖房或者购买商品房享受优惠。余江区还加强指导各乡村地区关于宅基地的确权颁证工作，落实对农村村民的宣传教育工作，始终坚持一户一宅原则，根据制定的面积标准量算各家各户，然后进行确权和登记，对贴合政策符合标准的农户给颁“房地一体”不动产权证书，而对由于各种原因形成的一户多宅情况只登记不发证。同时，该试点地区对宅基地所有权主体进行明确，也成立了村民理事会靠自治减少改革阻力。在使用权方面，制定了宅基地有偿使用的实施细则，建立了多种退出路径和安置方式，允许使用权人以转让、入股等方式流转，管控宅基地使用范围。余江改革试点的成果也获得了省里的肯定和推广。
沿海地区以福建省晋江市为例，在确权工作方面乡镇一级也可以负责审批，按规定标准登记发放证书已经达百分之九十以上了，改革以来成立了村民事务理事会，村集体的所有权得以落实，对宅基地的
管理、监督都获得了实权。该市召开专题会议改进意见，开展了资格权的认定工作，保障农户的自己宅基地的获益权利，使用权流转则扩大到全市集体经济组织范围内，允许抵押贷款，让闲置的农村房屋可以在乡村旅游中发挥出价值，集体和农户共同收益。
对比以上案例，发现在南方地区改革带来的效益明显高于北方，从我国地理环境来看，南方有水利条件，农作物也可达一年三熟，农村居民一年大部分时间都在劳作，经济区位要比北方有优势，村民对于改革带来的好处很期待，认同度比较高，而北方阻碍大过南方，作物一年一熟，冬天大部分农民离开农村去谋生计，宅基地闲置率也高，虽然这几年都在努力推进改革，但仍受限于民众的观念，而且因为相关法律不足，没有有效的制度保障，改革取得的结果不尽人意。
4 宅基地三权分置的路径探索
4.1 三权分置面临的问题
关于农村宅基地的这个改革措施已经在许多试点地方开展两年多了，上文通过对我国南北方的几个试点比照之后也发现该项制度还有许多不成熟的地方待改进，表现在以下内容：
（1）相关部门指导欠缺可操作性，分工不明确
中央实行宅基地三权分置以来，主导部门对于各试点地区的考察不足，指示缺乏实际性，规划不到位，顶层设计不完善，政策扶持有待加强，放活使用权后市场一拥而上，政府的把控不到位，财政支持
和管理体制都有待完善，对于如何清晰界定“三权”以及保障农户的权益等方面还需要逐步探索改进。
（2）地方实践不成熟，形成不了有效推广的局面
改革处于目前的初步探索阶段，虽然各地的实践模式各具特色，但也显得混乱，对优秀成果没有积极推广，对潜在问题尚未解决，追去短期利益而忽视农民的权益保障。在落后的农村环境下小农意识影响仍很大，基础设施也严重滞后，村民对于改革的积极性不高，从而制约宅基地制度的推行。有些地区没有做到因地制宜，而是一味效仿试点经验，不考虑当地农村农民的情况，引起社会局面的不稳定。（3）所有权、资格权、使用权界限不清，缺少法律保障
虽然法律规定宅基地属于集体所有，但实际处理问题中发现，集体经济组织、村民委员会和合作社之间缺乏有效的沟通，宅基地的集体所有权被“虚化”“弱化”，对于宅基地的管理、处分没有产生很好的效力。从“两权”到“三权”，新旧制度的衔接不是很流畅，预警风险机制不完善，新设的资格权关系改革成败，但是资格权的认定还存在很大问题，随着社会主体的多元化，资格权范围不好确定，资格权和使用权主体的关系不明确，加之集体经济组织成员的退出加入流动频繁，致使农户资格权经常性的变动，这些挑战都实实在在存在着。另外对宅基地使用权的流转范围还存在许多的条条框框限制着，流转市场中主体混乱，职责不清，财政保障不足，法律法规没有明确的说法，“三权”入法还有很长的路要走，对于农民的权益来说这都是亟待处理的难题。
（4）宅基地底数不清，拆迁后补偿难以落实，侵犯农民权益的事件时有发生
我国城镇化水平不断上升，吸引着愈多的农民去县城打工定居，脱离农村的人数在不断上升，空闲下来的宅基地和房屋也在增加，而农村宅基地布局一直都缺乏很好的规划，乱占、超占现象比较严重，宅基地低效利用，在2015年试点开始以前，江西余江区的一户多宅数量占总户数的三分之一以上，全区宅基地九万多宗，闲置的就有两万多宗，这对环境和耕地保护都产生了不小的影响。在城乡建设用地增减挂钩的背景下，农村房屋拆迁补偿却没有很好的执行，农民的房屋土地被低价卖给政府使用，相应的补偿远远不抵农户的付出，政策扶持还需加强，而且有的地方存在着隐形市场，个体买卖宅基地现象不绝。实行了宅基地三权分置的改革后产生的许多后续问题都很棘手，集体经济组织解决不了这些新出现的挑战，没有完善到位的配套服务，基层民意不好上达到政府有关部门，使得农村居民很难维护好自己的宅基地权益。
4.2 提升路径
本人分析参考了以上几个改革试点地区的实践情况，于此提出一些粗略的看法，以希为宅基地三权分置的更好推广做出自己的努力。
具体来说，一是确保不动产确权登记正常进行的同时再开展农村宅基地相关权利的登记，农村土地确权要保质保量，宅基地的确权工作才能有所好转。要一直保障集体经济组织所有人的地位，充分发挥村集体组织的作用，强化其自主管理、自主分配的能力，通过确权给
农民的资格权更好的保障，这方面可以借鉴余江区的“宅票”改革经验，在放活使用权以后对进入农村的社会资产加强监督审批，严禁私人庄园和别墅的建造，严禁违法进行非农建设，对破坏基本农田、不守耕地红线的情况严惩不贷，宣传依法进行土地交易，引导农村宅基地使用权流转合法有序进行。土地公有制的地位要始终坚持，政府要严格管控土地市场，各部门负责到位，保护好村集体组织的权益，也要保障村民的合法利益不受侵犯。拿江西省余江区改革来说，要继续坚持改革之初“公开公平公正”和“群众路线”两个核心理念，建设新农村过程中始终维护农民权益。
