中国宅基地流转研究-文献综述

中国宅基地流转

研究综述

一、导言

中国最大的问题是农民问题，农民最大的问题是土地问题，当前农村土地问题中最突出的是如何保障和实现农村宅基地土地财产权利。十七届三中全会提出要依法保障宅基地用益物权，要以城乡一体化方式解决农村土地制度问题，为城乡一体化的土地使用权流转机制提供了政策空间。在城镇化和城乡一体化发展进程中，土地要素相对价格的变化导致农村宅基地的经济价值和财产收益功能逐渐凸显，其居住保障功能逐渐弱化，由此引发宅基地流转日益增长需求与供给政策限制间的不断冲突和矛盾。

农村宅基地是农产从农村集体经济组织那里无偿获得，用于建造住房及附属生产生活设施的一类农村集体建设用地。长期以来，我国宅基地实行“一户一宅”、“无偿使用”、“限制交易”、“缺乏退出”的制度，虽然具有历史贡献，但也积累了许多矛盾和弊端，已不适应当前农村非农化发展和城乡统筹发展的需要。首先，随着城镇化进程的加快，大量农民迁移到城镇，农村宅基地非但没有减少反而增加，人减地增的困境制约城镇化的进程和耕地保护问题。其次，农村“一户多宅”、“空心村”等现象普遍存在，造成土地资源的利用效率低下；最后，限制宅基地流转，在一些经济发达地区宅基地隐形交易、小产权房泛滥、无序占地等现象早已普遍出现。而近年来，各地在城乡统筹发展的背景下以城乡建设用地增减挂钩为抓手，积极开展宅基地流转实践探索，出现了“农民被上楼”、以“集中居住、宅基地换房”为名的新一轮“圈地运动”等新问题则引起更大的关注和疑惑。 如何认识宅基地流转，如何进行宅基地流转制度改革，即“宅基地流转从怎么看到怎么办”，是一个重大的理论与现实问题。从根本上解决宅基地流转问题，将关系到农村和农民发展，也关系到城乡统筹发展的顺利推进。从各地的探索实践来看，地方政府已突破现有法律和制度的制约，形成了具有地方创新的法规和制度。与之形成鲜明对比的是，学术界对此问题的认识分歧较大，理论回应略显不足。为此，本文针对当前宅基地流转的背景、动因、实践和制度改革等进行考察，梳理和评述相关研究文献，并提出相关问题和进一步研究方向，以期为未来研究提供参考。 二、宅基地流转背景

(一)宅基地流转制度背景：内生演变

我国现行的宅基地制度建构于1962年颁布的《人民公社工作条例修正草案》，将原先属于农民私有的宅基地收归集体所有，实行按需申请、福利分配、无偿使用和限制交易原则。回顾建国以来的农村宅基地制度变迁，宅基地产权制度的演变历经了三个阶段，并与当时的经济社会制度发展同生共长。第一阶段(1949-1962年)，宅基地私有私用，为满足经济恢复和社会主义改造需要服务。第二阶段(1962-1998年)，宅基地公有私用，起初主要为配合人民公社体制，后期主要为解决建房滥占耕地所做的制度安排。第三阶段(1998年至今)，宅基地流转受限，主要为严格管理经济快速发展时期下建设用地急剧扩张和宅基地乱占乱建服务。

(二)宅基地流转现实背景：多重困境 城乡“一宅两制”、“同地不同权不同价”是城乡统筹发展中面临的重要瓶颈。“地大房多收入低”仍是中国不少农民的真实写照。当前农村宅基地闲置、浪费等低效利用问题突出，全国约有1200万宗、约2000-3000万亩的宅基地处于闲置。现行宅基地使用制度产权残缺，如对土地发展权没有界定清楚而使其落入“公共领域”，导致相关主体展开以地权诉求为基础的寻租和产权博弈，由此引发大量以政府推动的整治置换和农民自发交易等形式的

宅基地流转形式，并埋下城乡分割和低效利用等隐患。 三、宅基地流转的动因

现有研究认为，宅基地流转的驱动因素包括：(1)经济发展因素；(2)劳动力转移需求；(3)城镇化和工业化推进；(4)政府宅基地土地整治折抵建设用地指标政策。然而，这些因素都是通过改变相关主体的地权(利益)诉求和意愿而影响宅基地流转。地权诉求即对地权各种利益的诉求，因地权残缺或产权界定不清而生，它是宅基地流转的重要内在驱动力量。外在经济社会发展条件变化如非农化发展程度加深，使相关主体的利益被唤醒，产生对地权的诉求，追求地权的重新界定和利益的实现。地权诉求具有多维结构，可包括对安全性、收益性和保障性功能的诉求，现有研究大多聚焦在地权安全性的研究上，而忽视了收益性和保障性功能的诉求，而后者正是宅基地地权诉求的核心。 在实证层面，现有研究多通过对农产的问卷调查和计量分析模型分析农产宅基地流转意愿的影响因素和产权认知的特征及作用。赵国玲等通过对湖北两县农产的问卷调查和logistic模型的研究发现，农产宅基地流转意愿受区位、经济发展水平和家庭特征等因素的影响。周婧等基于重庆云阳县568户农产问卷调查和Logistic模型发现，贫困山区农产流转普遍较低，宅基地流转意愿受非农化就业特征影响。李兵和吴平通过对四川邛崃市120份农产问卷调查和Logistic模型发现务农收入比、土地功能、面积和流转经历对农户确权参与行为具有显著影响。笔者也曾基于浙江10个县(市、区)619户农产问卷调查和Logit模型验证非农化发展(包括收入、就业和居住非农化)和利益唤醒是影响宅基地的重要因素和逻辑主线。

从上述理论和实证研究可以看出，随着城镇化的快速发展和宅基地价值的凸显，农产宅基地流转的诉求、意愿和需求已日益显现。然而，现有相关研究忽略宅基地流转中农户以外其他相关主体的利益诉求和意愿需求，如地方政府对宅基地流转积极推进，而中央政府一直持谨慎态度，这些相关主体的利益诉求和需求对宅基地流转形态和模式将产生的影响。 四、宅基地流转模式

(一)宅基地流转模式理论梳理 在理论层面，宅基地流转模式分类丰富。按主导主体可分为政府主导模式(回购和整理)、集体经济组织主导模式(土地股份合作制)和农户自发零星流转模式。按其方式又可分为转让、租赁、入股、抵押和置换等多种形式。

宅基地流转模式和形态的形成受土地产权制度影响。产权功能和预期改变相关方的行为预期和宅基地隐形资产价值，从而影响宅基地流转的参与率和形态。如给土地确权将增加农户土地市场参与率，而模糊不清的产权导致宅基地转入隐性流转模式。政府主导的宅基地置换是目前宅基地流转的显性模式，即“强力界定产权”，而农民的地权诉求和意愿被忽略。相关主体以地权诉求和流转意愿为基础的产权博弈通过改变交易费用而影响宅基地流转模式选择，而其中混合型模式(中介型政府)比政府和市场方式更能节省交易费用。

然而，现有研究关于这些模式的形成机理、适用条件和绩效等尚缺乏深入分析和实证。 (二)宅基地流转模式的实践探索

实践层面，目前各地宅基地流转实践的探索模式丰富多样，按其代表性，本文主要评述嘉兴模式和成都模式。

1、嘉兴模式：政府主导 近年来，随着城镇化进程加快，嘉兴大批农村劳动力实现了在城镇非农就业和置房定居，而城镇建设用地紧张的矛盾已相当突出。嘉兴农业用地保有率高达86%，但农业产出不到GDP的6%，后备土地不足的同时农村建设用地利用却较为浪费。为此，要保障城镇发展用地必须相应缩减农村宅基地面积，嘉兴正利用了城乡建设用地增减挂钩这一政策利器。2008年4月，嘉兴作为浙江省统筹城乡综合配套改革的试点地区，实行“两分两换”，将宅基地和承

包地分开、搬迁与土地流转分开，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障。具体做法是取消农业户口，把目前的农村宅基地置换为城镇建设用地，在城镇集中建设新社区安置农民，原村庄复垦为耕地，然后把多余出来的土地指标挪到城市近郊用作工商业开发。根据嘉兴姚庄镇、龙翔街道和七星镇三个宅基地置换试点乡镇的调查，土地节约率平均在50%以上，腾地潜力巨大。嘉兴模式最有意义之处在于政府主导下通过将作为农村建设用地的宅基地进入土地市场，促进城乡生产要素合理流通和高效配置。 2、成都模式：农民自主

成都模式的最大经验在于确权基础上的宅基地产权流转改革，使农民与市民一样享有同样的土地财产权利。首先，2008年3月始，成都都江堰柳街镇通过“长老”议事会这种让民做主的方式来进行产权的界定，大大节省了确权的成本。其次，成都通过确权明晰每家农户的宅基地面积，农民拥有明晰的宅基地财产权利并有证为凭，通过自愿选择将自己的一部分宅基地流转出来换取显化的土地财产收益。这一过程的背后机制正是通过“挂钩一置换”交易政策平台，激活了被限制流转的宅基地这一沉睡资本。2008年通过灾后重建(城乡联建、统规统建和统规自建)政策契机，加快和有效盘活了宅基地资产。与嘉兴模式相比，成都模式的有些做法突破了现有法律的规定，如城乡联建方式农民让渡部分宅基地面积给城镇投资者以获得建房资金，突破了现有法律不允许城镇居民购买农村宅基地的规定，又如绕开征地程序而在集体建设用地上直接进行招拍挂出让和商品房开发。虽然这些合情的政策突破的合法性有待进一步认可，但成都模式已产生了深远的影响，在民主确权的基础上，农民将部分宅基地的产权让渡来获得土地财产收益、保障和改善居住环境、吸引外来投资和促进农村发展的多赢，产权的初步释放已经显现出巨大力量。

嘉兴和成都宅基地流转的发生具有深厚的社会经济背景和深刻的经济利益内在动力，特别是城镇化进程中宅基地流转的巨大利益和需求与现有制度的障碍使其发生存在某种必然性，其产生的实践影响早已超越地域限制，其蕴含的理论意义也已超越模式本身。其他模式如天津的宅基地换房、重庆地票交易等也在进行中。总体而言，目前各地宅基地流转模式的丰富探索实践领先于理论研究，暴露的问题也比解决的问题更多，如微观层面非自愿流转，补偿与保障不足和生活生产方式改变等农民利益受损问题；宏观层面宅基地法律体系不完善，宅基地产权的归属和执行机制不明确，社保和户籍等相关配套制度不健全等都制约着宅基地流转的进展，而学术界仍需对此提供理论回应和智力支持。 五、宅基地流转制度改革

(一)制度改革的总体方向：流转是大势所趋

尽管一些学者持谨慎态度，主要从风险角度认为宅基地流转将导致以下问题：(1)农民流离失所、失去住房保障；(2)资本进入农村后导致对农民的剥削；(3)利益受损和相对不公平加剧；(4)引发国家、集体和农民等相关主体利益分配不平衡并引发冲突。

但更多学者认为宅基地流转是大势所趋。其原因是：(1)从理性角度出发，农民能根据市场信息做出最有利的理性选择；(2)从效率角度出发，宅基地流转将保障农民的财产性收入，并通过将宅基地配置给能更高效使用的主体手中从而提高土地资源配置和利用效率；(3)从城乡地权平等的角度出发，认为赋予农户宅基地流转的权利是城乡居民平等的必然要求；(4)从工具理性的角度出发，宅基地产权制度改革和实现流转具有建立城乡统一土地市场、提高宅基地利用效率、促进劳动力城镇化转移、增加农民收入和促进农村金融经济发展等多方面功效。不论是对经济较发达地区如北京、上海、浙江等地的研究，还是对河南、重庆等经济较不发达地区的研究，均表明培育和试点宅基地流转是农村土地制度完善和创新的必然要求。

(二)宅基地流转的前提：尊重意愿和诉求，重视产权、交易机制和治理结构 中央多次呼吁要尊重农民宅基地流转的意愿和诉求，相关主体的地权诉求和流转意愿是

宅基地制度改革的出发点和归宿点，这也是学者们的共识。其制度改革的核心是：地权的界定、实施和保障，设立低成本的交易机制和治理结构，对应Williamson(2000)提出的制度经济学四层次理论中政策可影响的制度环境、治理结构和资源配置这三个重要层次。 (三)制度改革的路径：确权赋能

宅基地流转改革主要路径是：赋予宅基地流转权利，建立宅基地流转制度和办法，逐步探索宅基地流转市场，使土地要素在城乡之间统一配置。关于宅基地是否和如何入市流转，学者们主要提出3种不同的选择或路径：(1)直接放开流转；(2)有条件限制流转；(3)“复合型所有制”。然而，这些制度构想大多缺乏实证研究和经验证据的支持，使得其结论的说服力和可行性略显不足。

(四)宅基地流转的政策工具：产权重构与增值利益分配 宅基地流转本质是通过一系列产权界定、交易与执行行为实现围绕土地发展权带来的土地增值收益再分配的过程。国外土地发展权转让为我国宅基地流转改革提供可借鉴的重要政策工具。沈守愚、张安录较早提出在我国引入土地发展权。如何界定土地发展权主要存在5种观点：(1)归国家所有；(2)归集体所有；(3)归国家和农民共有；(4)归国家、集体和农民分享；(5)依公益性归国家或集体所有。土地发展权转让通过发展权界定和市场转让，在发展部分土地的同时保护具有环境和战略地位的土地，它能协调各方利益、市场化分配收益、降低政治压力及实施成本。土地发展权转让已在浙江耕地保护和建设用地指标管理中成功应用，近年来城乡建设用地增减挂钩政策和宅基地置换已初现土地发展权转让思想，然而尚需进一步深入分析和总结。 六、结语

中国的农村承包地和城市土地已在20世纪七八十年代先后进行了产权制度改革，实现了流转，而农村宅基地产权制度改革却迟迟不来，这是个尚待解决的难题。现有无偿使用、福利性质和限制流转的宅基地使用制度不符合当前农民实现土地财产收益的诉求、土地资源高效配置要求和城乡统筹发展的需求，各地积极探索的宅基地流转试验正是这一现有制度的挑战和突破，这些尚未被制度化的地方创新有待中央的认同。实现宅基地流转对保障农民土地财产权利、破解当前农村“人减地增”的难题、提高土地资源配置效率和实现城乡统筹发展具有重要意义。

宅基地流转的制度困境与现实需求不断激发各地的探索实践和相关理论研究。然而，现有理论研究的广度和深度尚滞后于各地实践的热度。现有关于宅基地流转的研究集中于宅基地流转的动力、运行模式和制度改革探讨几个方面，已取得较丰硕成果，然而仍存在以下可进一步改进的问题：第一，缺乏对宅基地流转动因和内在逻辑的深度解析和实证；第二，缺乏对宅基地流转相关主体地权诉求与流转意愿关系及影响的理论挖掘；第三，缺乏对宅基地流转的政策评估、风险应对和实践模式绩效评价的深入研究。从研究视角和领域看，现有研究多限于经济学、管理学和法学视角领域，有待从政治学、社会学、历史学等多学科视角领域进行研究。从研究方法看，现有研究多采用经济分析、法学阐释和实地调查方法来阐述和解析宅基地流转问题，进一步可采用行为博弈、政策网络和政治经济分析方法进行研究。 笔者认为，今后宅基地流转的研究方向可围绕以下几方面展开：开展宅基地流转不同主体的利益诉求和意愿调查研究，并比较分析其差异特征；分析宅基地流转相关主体形成的产权博弈及其对制度改革的影响：深入分析宅基地流转不同模式的成因、特征和绩效；对宅基地流转政策的效果和风险进行定量评估；借鉴国内外经验，研究低成本实行宅基地产权制度改革的机制和相关配置政策。