钀屽皬鑺�第三章 食品安全监管问题分析
农产品质量安全例行监测制度和农产品质量安全追溯制度。
（4）建立流通领域检查制度。包括进货检查验收、索证索票、购销台账和质量承诺制度；市场开办者质量责任制；市场巡查制度；监督抽查和食品卫生例行监测制度；不合格食品的退市、召回、销毁、公布制度等。
（5）全面实施市场准入制度。食品质量安全市场准入制度是指，为保证食品的质量安全，具备规定条件的生产者才允许进行生产经营活动、具备规定条件的食品才允许生产销售的监督制度。因此，实行食品质量安全市场准入制度是一种政府行为，市场准入制度的实施效果直接影响着政府的监管行为。食品质量安全市场准入制度包括三项具体制度：:对食品生产企业实施生产许可证制度，即对于具备基本生产条件、能够保证食品质量安全的企业发放《食品生产许可证》，准予生产获证范围内的产品；未取得《食品生产许可证》的企业不准生产食品，即从生产条件上保证了企业能生产出符合质量安全要求的产品。对企业生产的食品实施强制检验制度，即未经检验或经检验不合格的食品不准出厂销售，对于不具备自检条件的生产企业强令实行委托检验，从而能有效地把住产品出厂安全质量关；对实施食品生产许可制度的产品实行市场准入标志制度，即对检验合格的食品要加印(贴)市场准入标志—Qs标志，没有加贴Qs标志的食品不准进入市场销售。这样既有利于广大消费者识别和监督，又利于有关行政执法部门监督检查，同时，也有利于促进生产企业提高对食品质量安全的责任感。
由此可见，食品安全法律、法规、标准体系及其他制度的构建与完善是政府进行食品安全监管的保障。
4、监测体系现状。
我国食品安全检验检测机构分部在卫生部、农业部、国家质检总局等多个政府部门。自2000年，在科技部多项基金的启动下，卫生部门建立并正在逐步完善国家食品安全检验监测系统，包括食品污染物监测和食源性疾病监测；从20世纪80年代中期开始，农业部加强了农产品安全检验检测体系的建设和管理工作。到2002年低，农业部建立了13个国家级质检中心，179个农产品及农业投入品和产地环境类部级质检中心、480多个省级农业投入品及产地环境类质检站、1200多个地（市）、县级农业投入品及产地环境检测站。质检系统对食品检验检测体系的建设力度不断加大，已基本形成了较为完善的食品安全检验检测体系。目前，质检部门在全国共建有2500多个食品、农产品检
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测技术机构[1]。
但是我国食品安全的监测体系仍然不完善。目前，由多个部门组成的监测体系工作交叉重复与空白地带并存且缺乏竞争机制。食品检测检验技术水平有限，从检验机构、检验人员、检测设备、到检测方法都与发达国家存在很大差距，制约了食品安全的有效监管。对社会中介检测实验室的政策不够开放，这样几乎所有的监督检测任务都由政府部门所属的检验机构完成，导致检测时间过长，检测技术的垄断出现，检测价格居高不下。面对新出现的世界性食源性疾病问题，尚缺乏快速准备鉴定食源性危害因子的技术和能力，甚至在食品中无法检测。由于财力、人力资源的配备不当，有些方法缺失，有些方法又存在低水平重复，各搞一套，造成极大的浪费。检测样品越多，市场投入越大。检验一个样品花三个小时，使得一些大型的农贸批发市场对于早市蔬菜农药残留量的检测能力不够，往往是等到检测结果出来之后，早市的蔬菜已批发销售尽空。这就是近年来屡屡发生食用蔬菜农药中毒事件的根源所在。另外检测机构少，人员紧缺，缺乏系统培训，面对繁重的监管任务，往往力不从心。如佛山市农产品质量安全监督检测中心负责全市农产品质量安全的日常监督检验和农产品市场准入的检验检测工作，负责对各区检测机构进行技术指导和技术培训；负责全市农产品质量仲裁检验与其他机构申请的复检工作；负责综合并发布全市农产品质量安全检测信息等职能[1]。单位现总共只有人员28人，面对佛山市众多企业、市场，工作任务繁重，人手紧缺，不可能每天检验，也不可能每一批产品都检验。即使检验，内容也主要限于一些常规性的卫生指标。
3.2 我国食品安全监管存在的主要问题分析
3.2.1 食品安全监管体制存在弊端
从监管流程上分析，食品安全监管涵盖初级农产品生产、食品的生产加工、销售、消费等各个环节，形成了一个完整的监管链条。有关部门是监管链条的主要组成部分。从表面上看，这个体制似乎把“从田间到餐桌”的各个环节分得很清楚，但由于各职能部门执行的是各自的部门法，相关的协调机制、制约机制、监督机制和法律责任规定不明确，加上多从本部门利益出发，缺乏沟通与衔接，可操作性不强，形成“法定”的“各自为政”、“各管一段”局面，带来诸多问题。
1、监管部门分散，难以形成合力。目前，佛山市和管辖各区都根据国家有关规定成立了由食品药品监管、农业、质监、工商、卫生、经贸等17个部门组成的食品安全
[1] 陈锡文、邓楠主编.《中国食品安全战略研究》[M].北京：化学工业出版社，2007：P225 [1] 佛山市农产品质量安全监督网http://www.fsaqs.gov.cn/
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第三章 食品安全监管问题分析
委员会，统一组织、协调食品安全工作，具体工作由食品药品监督管理局牵头。为推动食品安全领导协调机构向基层发展，全市所有的镇（街道）都建立了专职或兼职的食品安全领导机构，并开展有针对性的教育培训，构建起市、区、镇（街道）三级食品安全组织领导体系，使食品安全工作有了组织协调的运作平台，保证了领导力量的落实。但是实践中也存在不少问题。比如佛山市食品药品监督管理局负责食品安全管理工作的统一和协调，但是它与卫生局、农业局、质检局、工商局在级别上是平等的关系，并不具有实质的责任追究权力，无法有效地支配其他部门的资源，从而使食品药品监督管理局的统一和协调工作力不从心，很多时候只是起一个牵头的作用，加之各部门之间的分工重叠和政府部门长期以来形成的工作方式，食品药品监督管理局很多时候连“牵头”的作用都起不到。现实中基本上还是各自为政的局面，未能有效发挥部门联动的效力，未能形成合力。一旦出现问题，就很容易出现互相推诿，影响监管工作。另外由于食品安全监管涉及多个政府部门，对食品安全管理部门以及各部门的职能，大多数消费者反映模糊。据佛山市食品安全委员会针对佛山市民做的一次抽样调查结果显示，有61.02%的消费者认为负责食品安全的主要职能部门是食品和药品监督部门，55.74%认为是卫生部门，48.59%认为是质量技术监督部门，有27.50%、21.47%、9.79%和2.82%的消费者分别认为是工商部门、农业部门、城管部门和公安部门。无一张问卷能指出所有职能部门，对这些部门的主要职能，消费者更是一头雾水。
2、分段监管重点环节不突出。食品安全问题往往暴露在流通消费领域，但追根究底，绝大部分的食品安全问题都是在源头上产生，源头抓不好，下游各个环节的监管工作十分被动。在食品生产加工环节，无证食品生产、加工窝点主要集中在农村、城乡接合部，是食品制假、售假的重灾区。由于监管部门没有房屋出租管理权限，对出租人的监督管理办法少，造成了无证食品生产加工难以彻底取缔的局面。在农产品种养植、食品加工环节，污染和使用禁用药物较为普遍。如种植业生产中的甲胺磷等剧毒农药、养殖业生产中的瘦肉精、加工豆腐时普遍使用吊白块等禁用物质，给食品安全造成较大威胁。食品种养植、生产加工环节的监管疏漏直接造成流通领域食品安全形势严峻，并导致食品后续监管成本和难度倍增。下面以“苏丹红”工业添加剂事件为例，说明食品分段监管并不意味着各环节要平均用力，而是要重点扼住源头，从源头上加强监管，以预防为主才是根治食品安全问题的办法。
苏丹红是人造化学制剂，作为一种工业染色剂，存在有上百年的历史了，并在石油、机油和其它的一些工业溶剂中大量应用，目的是使其增色。苏丹红价格低廉，染色功能
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强劲，化学成分是一种叫萘的化合物，具有偶氮结构。正是这一结构决定了苏丹红致癌的特性，早在1996年就被国家禁止在食品中使用。2005年初发生我国的肯德基食品、亨氏调味酱料等含苏丹红添加剂食品曝光后，全国工商、质监等相关监管部门花费了大量的人力进行了清查。经过有关各方面的努力，最后找到的源头是广州田洋食品有限公司生产的含“苏丹红”的复合食品色素。2005年3月25日广东省政府就苏丹红事件的罪魁祸首－广州市田洋食品有限公司的处理作出公开说明，确定田洋公司使用含“苏丹红”成分工业原料制作食品原料的事实，并表示已将有关责任人抓获，将追究其刑事责任[1]。
从这个案例中，可以看到应该重新疏理食品安全的重点，即从源头监管。上游企业的合格原料有问题，不是一个产品或一个企业对小部分消费者的健康产生危害，而是意味着大批下游企业甚至整个行业受影响，同时广大群众的健康也都因此受到威胁。苏丹红事件一方面对整个辣椒制品行业是一个严重的打击，另一方面也说明了工业化生产的食品添加剂数目众多，食品生产链也复杂，监管潜在问题食品的任务更为艰巨。因此应把监管的“关口”前移，力争从食品生产的源头保证食品安全，保障公众的健康和生命。
3、分段监管部门协调问题多。没有一套科学的协调机制和一个权威的综合协调部门，“分段监管”无异于“分断监管”，靠几个部门单打独斗，甚至特立独行，食品绝不可能实现安全监管。一是缺乏科学的部门协调机制。一方面，监管交叉环节职责分工不明确，遇到棘手问题时部门之间相互推诿，有可得利益时部门之间反复争夺，导致食品安全问题集中出现在多部门职能交叉重叠的环节。这种情况在2004年的阜阳奶粉事件中体现明显。当时的所有空壳奶粉生产企业都具备卫生许可证和营业执照。国家频繁的抽检也没有制止住空壳奶粉猖獗的生产。对奶粉这样的食品实施监管的几个环节存在明显的脱节现象，在基层地区，奶业的生产开发由畜牧局负责，产品质量的检验由卫生部门负责，进入市场后又由工商部门负责。但出了严重问题之后引起公众关注后，又不知道由谁负责了。这种分段管理的分工体系中，如果有一环监管不力，整个行业的管理就受到影响，导致最终产品的卫生质量由于一个环节的影响而使总体质量水平受到制约，从而使其它监管环节的工作无效化、甚至成为无用功。就像“木桶效应”一样，若有一块木板比其他木板短，那么无论其它木板有多长，木桶都盛不满水。同理，这种机构分工体系就存在类似的问题，可能哪一块工作没做好，就制约了总体食品安全质量的提高。另一方面，监管部门为了规避责任，在发放生产经营许可证、卫生许可证时提高
[1] 刘宁 张庆 .《透视中国重大食品安全事件》[M].法律出版社，2005.12:P11
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