loading政府投资项目跟踪管理研究—舟山市重点建设项目分析
转载日期：2012-7-19 23:34:00 来源：互联网
摘要：政府投资项目管理是贯穿于建设项目的全过程管理, 是指建设项目从项目立项的工程投资预测开始, 到工程实际投资的确定和后评价为止的整个建设期的工程管理, 并延伸至建设项目全部使用期的系统管理。目前我国政府工程项目投资失控、管理混乱的现象常有发生，其中原因错综复杂。本文基于政府与市场职能、发挥专业机构优势，权力制衡等原则对政府投资项目工程管理存在的问题进行探讨和原因分析，并对未来政府工程管理提出了建议。
关键词：政府投资 管理模式 基本思路 审批
Abstract:The government investment project management is used throughout the whole process of construction project management, it is to point to construction projects from the project project engineering investment, to actual engineering forecast began after the confirmation and investment evaluation of the whole construction is so far the engineering management, and extended to the construction projects all outdated system management. At present our country government projects runaway investment, phenomenon happens quite often, which causes intricate. This paper based on the government and the market function, playing professional institutions advantage, check the power of government investment projects principles such as engineering management problems were discussed and analyzed, and propose management for the future government project.
Keyword: government investment type of management porting examine and approve
一、引言
政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。目前我国每年仅政府投资项目每年约为2500亿元，投资规模很大，近年来随着国家实施积极的财政政策以扩大内需，政府投资数额更加急剧增长。
大多数政府投资项目是非盈利的公益性项目；投资大、风险大、影响大；管理比一般项目更严格；更容易受到社会各界舆论的关注。以我市为例2010年我市共安排重点建设项目98个，项目总投资753.8亿元，安排年度投资计划157.7亿元，1-7月份完成投资72.08亿元，完成年度投资计划的48%，整体进度偏慢，今后5个月任务较重。
目前政府项目的传统管理方式都或多或少带有计划经济的色彩，并且机构设置重复，浪费现象严重，机构效率低下。资源使用分散，项目领导专业水平参差不齐，法制不健全，管理不规范等诸多问题严重影响着项目推进的效率。
对于如何跟踪管理政府工程建设项目，无论是在发达国家还是在发展中国家一直都在进行着探讨和研究，并不断改进和完善其管理体制和实施途径。在政府投资项目的实际跟踪管理过程中探寻新的、有效的
方法来解决问题十分迫切。
二、当前我市政府投资项目的主要跟踪管理模式
当前我市政府投资项目主要集中在基础设施这一块，主要包括：石油、煤炭、电力等能源动力项目，公路、水运、道桥、隧道、港口等交通运输项目，水库、海塘、污水处理等环保水利项目，电信、通信等邮电通讯。
而这些投资项目的管理模式也比较固定，主要包括： （一）成立一次性的工程建设管理机构。
如工程指挥部或建设办公室。该方式多为一次性业主，即在计划部门下达基本建设计划后，由政府有关部门牵头，从各相关部门中抽调人员，组建一个临时性的基建班子，即项目建设指挥部，统一指挥项目的实施，待基建任务完成后，基建班子解散，编制收回，例如钓梁围垦工程、金塘北部促於围垦工程等。 这种模式的特点是协调力度大，有利于采纳各方面的意见，集中力量打歼灭战，较快地完成项目。其缺点是临时性太强，缺乏项目管理的程序和方法，往往会造成项目结束后有许多遗留问题难以解决，并且对项目存在的问题无法进行责任追究。从整个国家来看，是年年“交学费”，不断地走“前车之覆”，造成建设项目的巨大浪费和损失，导致建设项目巨额的无效投资。 （二）由使用单位组建项目班子
一些项目较多的单位常设有基建处，长期负责本单位的工程项目建设管理，项目较少的单位组建临时的项目班子。如新城综合医院住院大楼及后勤保障用房工程、国际海员培训基地工程等。由于建管一体，难以控制工程投资规模、标准，项目实施完毕后投资经常超出概算，扰乱了总体的投资计划安排；另外该管理方式还存在着不能有效地引入市场竞争机制、提高效率等缺点。 （三）项目法人责任制型
项目法人为依法设立的独立机构，对项目策划、资金筹措、建设实施，债务偿还和资产的保值增值，实行过程负责。项目法人责任制管理方式适用于营利性项目的建设，如高速公路、大型水坝等项目建设。这种建设管理方式对社会资源能进行有效的配置，提高了工作效率降低消耗。但该方式在法人资质的管理及配套政策上有一定的随意性和不规范性。 （四）代建制
这种建设形式在我市政府投资领域中还处于探索阶段，在具体工程中应用较少。BT模式是近些年受国内建设投资体制政策引导才派生出来的一种建设模式，与EPC模式(设计一采购—施工总承包)相比，增加了融资、设计管理和施工监理管理等内容。我市政府投资项目的管理部门可以在进行深入调研和学习以后，选择合适的切入点，选择规模较小，技术难度不大，投资和技术风险较小的项目进行实施。
例如我市的海洋学院迁建工程正在通过此方式积极推进。国内外很多成功的案例也可以借鉴，如：重庆朝天门长江大桥主跨552m，结构为中承式双层钢桁系杆拱桥，属世界第一，投资规模大，设计、施工无先例可以借鉴，这么大一个工程在实行BT运作过程中有很多可以值得我们学习借鉴的地方。 三、我市当前政府投资项目存在的问题
当前政府投资项目的管理模式主要是各地相互研究学习的成果，照搬以前的管理模式，自建自管，缺乏监督，导致资源的浪费，工期延长，效率低下，并在不同的工程中不断的出现同样的问题。以下我将工程建设分为4个阶段结合我市政府投资项目分别进行分析： （一）项目投资决策阶段存在的主要问题
目前在项目建议书阶段，内容相当简单往往造成漏项。在可行性研究阶段, 建设单位委托设计单位、
勘察设计单位编制可行性研究报告，并编制投资估算，该投资估算经审批后将作为此项目工程造价的最高限额。但由于本阶段以经济分析和方案为主，工程量不明确，所以设计院本阶段的投资估算，准确性较差，同时由于建设单位通常不是投资估算和造价控制的内行，管理人员专业知识缺乏，工程隐忧多多。 这种弊端在建设工程指挥部型中尤其明显，由于指挥部是临时组建的，项目的领导人一般都由单位或行政领导担任，人员水平参差不齐，有的甚至缺乏起码的工程建设知识，在项目建设过程中违反科学基本规律的现象时有发生。而且对工艺流程和方案缺乏认真研究；项目立项审批前没有科学合理的概算，靠粗略的估计数代替，或投资概算缺乏科学依据，为了项目易审批，人为压低概算；基础资料不全、不准，设计工作深度不够，为招投标过程埋下隐患。 （二）项目设计阶段存在的主要问题
现行设计费收费偏低和计算方法不利于开展限额设计。实行限额设计，设计单位和设计人员势必付出更多的劳动和时间，低费率的设计收费与其所付出的劳动并不匹配；设计收费按工程投资额及相应费率计算更是与实行限额设计相矛盾。经济利益会驱使设计单位和设计人员提高工程造价，而不会主动控制和降低工程造价。
在实际工作中一般都是设计人员根据设计委托进行现场调查，选择方案，进行设计，不同阶段向造价人员提供条件，进行估价或预算。造价人员对工程概况、现场情况了解很少, 无法将各种影响因素考虑全面。
（三）招投标、施工阶段存在的主要问题
当前我国招投标市场还未形成规范的运行体系，工程交易中心“政企不分”的现象较严重，我市很多政府投资项目管理部门既负担着有形建筑市场管理职能，又担负服务职能，并与政府监管部门直接挂钩，并且采购模式单一，以公开招标的模式为主分别选择施工、监理和材料设备供应商。但政府对承包商的资格审查缺乏长期有效的监督机制。
从整个工程的实施过程和项目投资控制看，前期准备阶段在整个项目过程中占有重要的位置，从资金使用角度看施工阶段实质才是资金发生密集流动的阶段。在此过程中资金监督控制不严，造成资金流向与控制脱节，形成事前控制乏力，事后审计监督走过场的局面，导致资金“跑冒滴漏”现象严重，部分建设资金未能做到专款专用。并且容易出现建设资金用于其他项目，甚至被项目挪用的现象，增加了在建项目的风险。
（四）竣工结算阶段存在的问题
合同签订不规范。在实际工作中存在业主对发包合同重视不够，对工程价款约定不明确，施工单位在不具备法定变更事由的前提下，采取签订补充合同（协议）等方式对原已约定的涉及合同价款的实质性内容进行修改，达到利用合同漏洞增加结算投资的目的。
由于设计变更多、现场签证多、工程计量不按规定、结算单价随意高套、取费计算多加少扣现象，造成竣工结算工程量增加、结算投资虚增。
建设单位不及时提交资料或提交有关资料不完整，施工单位预结算人员责任心不强，造成计算误差、多算、重算、虚设项目等问题也时有发生。以上问题在政府投资项目实施的过程四阶段中不断的重复出现。 四、关于上述问题的原因分析
造成上述问题的主要原因有多方面的，由于制度、机制和人为等方面的原因，使得政府投资项目及其资金管理方面存在诸多问题。
（一）关于业主负责制。按相关法律规定，建设项目实行业主负责制，一般指建设单位或项目的实施
单位负责。但业主负责制等同于业主对项目资金具有自有裁量权，投资额的提出、项目招投标、资金拨付及设计施工变更，均由业主组织或实施。而行使政府国有资金管理职能的财政部门仅起到监督作用。项目计划与资金管理脱节。
计划部门和财政部门同是政府投资项目的综合管理部门，计划部门侧重于项目管理，财政部门侧重于资金管理。但由于投资计划中也包含了投资额，在计划部门与财政部门协调不同步的情况下，财政部门只能依据计划安排划拨资金，而计划部门下达计划后不再过问资金支付量，超计划投资就难以控制。 （二）中介审定制。按相关法律，建设项目投资额，包括投资变更额，由中介机构审定。而由于存在业主负责制，中介机构一般听命于业主，支出是否可列入项目投资，由业主操作，财政部门常在项目竣工或资金不足时，才能发现投资超计划的问题。一些建设单位为使计划能顺利获批，常以少报投资额，或以资金自筹的名义报批计划。
行政事业单位支出中，涉及建设项目的资金先列报经费支出，另开银行账户单独核算建设项目。支出列报后，财政部门较少过问建设账户的支出情况，导致财政部门在建设资金管理上前后脱节。
（三）关于权限下放。政府集中掌握的资金额下降，部门掌握的资金相对增加，这无疑会使资金使用分散，重点项目建设资金得不到满足。
（四）法制不健全，管理不严格。政府投资公共工程无法可依、有法不依现象依然存在,虽一再强调工程投资不准“三超”，却没有关于处罚的法规，对超规模、超标准工程往往只能给予追补资金。 （五）管理分散化。职能部门之间相互交叉，管理脱节，降低了资金使用效率，工期难以保证。这种问题在项目法人负责制以外的其他管理方式中尤为严重，非专业部门对基本建设程序不是很熟悉，难以科学控制建设工期，常常出现超工期现象。分散的管理模式容易造成投资额度失控，政府投资工程项目超预算情况严重。
（六）缺乏有效的后评价体制。目前，我市不少政府投资项目竣工后进行的审核和评价不合格，项目后评价体制不完善，从而使工程中的腐败现象得不到严格的监督和审查。投资与建设、管理混为一体。行政权力直接介入工程项目的实施，相互之间又缺乏有效的监督制约机制，极易形成投资“黑洞”，滋生腐败现象，造成“上了项目，倒了干部”的严重后果。 五、对我市政府投资工程管理方式改革的探索和建议 5.1 政府投资项目管理改进的基本思路
（一）严格区分政府投资项目与非政府投资项目，将政府投资项目分为非经营利性项目和经营性项目实行不同管理方式。对经营性政府投资项目，如道路、桥梁、水利设施、电力设施等基础性设施项目要坚持实行“项目法人责任制”；对学校、医院等公益性项目应按照投、建、管、用分离的原则，积极探索推行政府投资“项目代建制”。
（二）重视可行性研究。所有投资项目在立项之前都要进行可行性研究。为了使项目可行性研究客观、有前瞻性，可委托设计单位或者其他第三方专业机构进行项目可行性研究报告要对整个项目的具体情况进行具体分析，特别是注重对项目建成投产后的经济效益和社会效益进行分析和测算，同时还应对行业和宏观环境进行研究，以明确该项目是否合理以及可能出现的问题，并权衡利弊。
（三）提高政府投资工程项目决策的透明度，逐步建立大型政府投资项目听证制度。在项目决策方面，应健全政府投资项目决策程序，逐步实行政府投资项目公示制度，加强政府投资项目决策的科学化与民主化。政府投资工程要接受多方面的监督，保证政府投资工程实施的廉洁和公正。建立投资项目的听证制度，对公众直接参与项目的监督管理、提高投资项目的经济效益、保障社会经济协调发展有重要促进作用。