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行政事实行为之民事诉讼救济研究
代中玲1,周 冠2
【摘 要】[摘 要 ] 我国《国家赔偿法》及《民法通则》在行政事实行为的归责原则、责任范围等方面的规定存在差异。在民法学界,不少学者认为行政事实行为造成损害的,可以《民法通则》为依据,通过民事侵权诉讼获得救济。 【期刊名称】荆楚理工学院学报 【年(卷),期】2011(026)001 【总页数】4
【关键词】[关键词 ] 行政事实行为;行政赔偿;民事诉讼
在我国,关于行政机关及其工作人员的侵权行政事实行为损害公民、法人、其他组织合法权益的救济,最主要的依据是《国家赔偿法》中的规定。但是我国《民法通则》第一百二十一条的不同规定导致了行政事实行为的归责原则、责任范围等方面的差异。本文从行政事实行为的概念研究出发,结合我国行政事实行为救济,尤其是行政赔偿制度的现状,对行政事实行为在民事诉讼中获得赔偿救济的必要性及可行性进行了分析。
一、行政事实行为的概念及内涵
普通法系国家“没有划分出行政机关的行政行为与行政机关的其它行为之间的区别”,[1](P109)所以不存在行政事实行为的概念。但是普通法系中的行政法仍然存在“行政事实行为”,并通过司法审查的角度来实现其对被侵害个体利益的救济。大陆法系国家最初也将行政事实行为理解为不受法律支配和调整的“法外行为”。自德国行政法学家耶律纳克提出了某些“单纯高权行为”现象的存在后,行政事实行为开始进入行政法学研究的视野中来。
各国学者关于行政事实行为定义及特征描述众说纷纭,学者们的主要分歧在于行政事实行为是否具有法律效果及其是否为非意思表示行为。如非行政法律效果说认为,行政事实行为不能产生行政法意义上的法律效果;法律效果非意思表示说的主要观点是,行政事实行为不是意思表示行为,该行为有可能发生法律效果,但是法律效果的产生并非出于行政主体的主观意图。
以上几种学说均各有利弊,在综合考虑各学说对行政事实行为定义的基础上,作者将行政事实行为界定为,行政主体依其职权作出的,虽对公民、法人和其他组织不发生法律效果,但事实上可能会对其权利义务造成一定影响的行为。
二、我国行政事实行为赔偿制度现状
1.行政赔偿
我国 1994年《国家赔偿法》规定,“行政机关及其工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织人身权及财产权,造成损害的,受害人有请求国家赔偿的权利。”行政事实行为是国家机关行使行政权力的行为,具有明显的行政性,其通常外化为行政机关及其工作人员的职务行为。因此国家赔偿法所确定的救济范围当然涵盖了行政事实行为,受行政事实行为侵害的受害人可在国家赔偿制度中获得救济。但是,学界一般认为现行国家赔偿法对行政事实行为所提供的救济是不全面的,问题主要集中在以下几个方面:行使职权行为的违法性标准难以适用;单独提起赔偿请求以赔偿义务机关先行处理为前置程序;精神损害赔偿机制的缺失。 新《国家赔偿法》对 1994年《国家赔偿法》作出了一些修正。如将精神损害赔偿纳入国家赔偿的范围;将总则中第二条“违法”删去,不再将国家机关及其工作人员行使职权的违法性作为其侵权责任的要件,强调只要是职务行为造成合法权益损害的,即可要求国家机关及其工作人员承担国家赔偿责任。但是该条也同
样指明:“有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。而归根结底,该条款所指向的“本法规定的情形”,仍是采用列举的方式,将行政机关及其工作人员行使职权的违法性作为受害人获得赔偿的首要条件。因此,可以说修正后的《国家赔偿法》仍将违法归责原则作为行政赔偿领域的主要归责原则。同时,虽然新《国家赔偿法》取消了行政行为违法的确认程序,但是依然保留了单独提起赔偿请求的赔偿义务机关先行处理程序,这在保护受害人利益方面,仍存在着一定的不足。 2.行政赔偿决定
与赔偿诉讼中法院判决须依法定的标准不同,在赔偿义务机关先行处理程序中,赔偿义务机关可以就赔偿方式、赔偿项目及赔偿数额与赔偿请求人进行协商,作出赔偿决定。在此过程中,赔偿义务机关是以一种更类似于平等的民事主体身份作出赔偿决定的,其最终所确定的赔偿内容,可能与严格按照赔偿标准计算的项目及内容不尽相同。在这种类似于调解的过程中,因赔偿义务机关一般就是侵权行政事实行为的作出机关或者与之联系密切;且赔偿义务机关与赔偿请求人达成协议后的决定更易执行,因此,行政赔偿决定是对受侵害权益的一种较为快捷的救济方式。但是行政赔偿决定在实务中同样存在种种问题,如共同侵权赔偿义务机关的相互推诿;或者对于应当赔偿的情形,不作出赔偿决定,而通过法外赔偿等方式进行解决等。 3.行政诉讼
因行政事实行为不属于行政处分行为,根据“无行政处分就无法律救济”的原则,我国的行政诉讼制度也将行政事实行为排除在行政诉讼受案范围以外。最高人民法院于 1999年在《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题解释》