loading论我国行政复议制度不足及其完善
摘要: 行政复议制度是我国行政法律监督制度的重要组成部分。随着行政管理活动的法制化,行政复议的范围正在逐步扩大,行政复议制度的作用日显重要。虽然在其实施过程中收到了很大成效,但仍存在着一些问题，如：行政复议制度的功能没有完全发挥;行政复议机构不统一、不独立等等。本文针对其实施中存在的一些问题提出一点浅薄建议,希望能对行政复议工作、行政复议法的有效实施有所帮助。
关键词:行政复议、不足、完善
行政复议是指国家行政机关在行使其行政管理权时，与作为被管理对象的相对人就已经生效的具体行政行为发生争议根据行政管理相对人的申请，由该行政机关的上一级国家行政机关或者法律法规规定的其他机关对引起争议的具体行政行为，依法进行复查并作出决定的一种法律制度。这是依法解决行政纠纷的重要渠道，是行政机关自我纠正错误的重要制度，也是政府对其所属部门和下级政府最有效的监督手段。现行行政复议制度是在1990年作为行政诉讼的配套制度的基础上建立起来的。1990年12月国务院发布了《行政复议条例》,对实施行政诉讼法所需要的行政复议作出了系统的规定,。九届全国人大常委会于1999年4月29日审议通过了《行政复议法》,标志着我国独立的行政复议制度正式诞生。这部法律扩大了对具体行政行为的审查范围，把部分抽象行政行为有条件地纳入了审查范围，确定了及时便民的复议原则和制度，注重了行政复议中的损害赔偿，强化了对复议活动的监督，审理期限较为迅速。这些制度设计更加有利于行政机关依法行使职权、保护公民、法人和其他组织的合法权益。但我国《行政复议法》所确立的新的行政复议制度在实施中还存在着一些不足,亟需完善,笔者就这些问题浅略地谈谈自己的看法。
一、我国行政复议制度存在的不足之处 (一)行政复议制度的功能没有完全发挥
在我国，复议机关与作出具体行政行为的行政机关往往具有上下级的隶属关系,这就造成了复议机关在裁决行政纠纷时难以作出公正的裁决;复议机关有时出于照整体与顾部门的关系而支持原行政机关的裁决，甚至被复议的行政行为原先就已先行请示过上级(复议)机关。这样原行政机关的决定实际上就已经体现了复议机关
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的意志。这样行政复议就成了一种形式，而不再是公民、法人和其他组织的合法权益的法律保障。另一方面,复议机关不愿当被告的心理,也影响了行政复议决定的公正性。我国《行政诉讼法》规定,复议机关改变原具体行政行为的,一旦被起诉,复议机关将成为被告;因而有些复议机关为了不当被告,对于受理的复议案件,常常不问是非，简单了事; 另外，行政复议决定不够公正性的原因和复议机关从事复议工作的人员数量不足、素质不高、专业化不强也有直接的关系。复议工作人员的不足常常造成应受理的行政复议申请无人受理,案件不能按期结案。一些行政复议人员的素质不高、专业化不强问题造成在作出行政复议决定时出现一些基本的法律学识性错误,这些都明显制约着行政复议工作的开展。直到目前,我国还没有法律专门对行政复议人员的任职资格和法律职责作出规定。以上原因造成了在行政复议制度的实际运作中某些行政复议机构形同虚设，没有真正起到化解纠纷的功能。公民对行政复议机构的不信任。
(二)没有一套统一、独立的行政复议机构
我国的行政复议机构分别隶属于各级不同的人民政府和不同的行政职能部门。各级人民政府和各行政职能部门根据自己的实际情况设立主管行政复议的工作机构,没有一套统一的行政复议机构体系。这样非常容易产生各种弊端。首先,不能公正地进行行政复议裁决。主持复议的行政机构完全听命于其所属的行政首长,没有一定的自主决定权;而其所属的复议机关又与作出具体行政行为的行政机关有着千丝万缕的联系。其次,没有统一的复议机构体系,违背了行政机关的精简效能原则,造成机构臃肿,加重了各级各类行政机关的负担。同时,在各级政府和各类职能部门设立行政复议机构,造成了一定程度的人员浪费,不利于提高行政机关的工作效率。
(三)审理方式以书面审理为主
《行政复议法》第22条规定:行政复议原则上采取书面审查的办法,但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时,可以向有关组织和人员调查情况,听取申请人、被申请人和第三人的意见。这一规定基本排除了书面审理以外的任何其他方式。行政复议原则上采用书面审查的方式，这主要是从行政复议的效率来考虑的。书面审理的优点是效率高;但其缺点也不容忽视, 在书面审理的程序下，行政复议公正原则的实现必然受到影响，这种程序由于缺少公开性，程序公正的价值难以实现。对于重大复杂或疑难案件适用书面审理程序太过于草率，容易出现认定事
实错误,不利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。
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(四)在复议不得加重处罚方面
所谓复议不加重原则,是指行政复议机关在变更原行政行为时,不得对申请人的权益作更为不利的变更决定。因为如果复议机关可以在复议中采取对复议申请人更为不利的措施,就从根本上违背了行政复议制度的宗旨。我国法律中对此原则没有作出规定。实践当中复议加重案件占复议案件相当一部分比例。相对人为了申明原具体行政行为违法或不当才提起行政复议,要求复议机关予以纠正,如果在他们申请复议后,复议机关不仅未作出对其有利的裁决,反而作出对其更不利的决定,就必然会增加复议申请人的思想顾虑,从而导致在一定程度上使这一制度形同虚设,更谈不上实现这一制度的目的了。
(五)行政复议只能对部分抽象行政行为进行审查
行政复议法规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规范性文件不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规范性文件的审查申请:(一)国务院部门的规范性文件;(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规范性文件;(三)乡镇人民政府的规定。”“前款所列规范性文件不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规的规定实施”。“申请人在申请行政复议时,依照本法第七条的规定一并提出对有关规范性文件审查申请的,行政复议机关对该规范性文件有权处理的,应当在三十日内依法处理;无权处理的,应当在七日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理,有权处理的行政机关应当在六十日内依法处理。处理期间,中止对具体行政行为的审查。” 《行政复议法》对抽象行政行为一并审查的规定虽是一大进步，但并不彻底，仅限于对作为具体行政行为的依据的规范性文件的一并审查，且排除了对规章的审查。但是,上述规定只解决了规章以下的抽象行政行为的审查问题, 并未涉及到所有抽象行政行为。《行政复议法》只是将规章以下的抽象行政行为有限地纳入了行政复议范围,对于行政法规和规章,行政复议仍然不能发挥监督作用。在行政复议当中,对规章以上的抽象行政行为仍然予以保留,不就此进行解决,则很难全面保护人民的权益,不利于贯彻行政救济的宗旨,也不符合各国行政复议制度的立法倾向。
(六)律师代理行政复议缺少法律规定 《行政复议法》虽然规定了委托代理制度,但是规定地太过于笼统。对律师能否和何时介入行政复议活动并没有明确规定,从而使委托代理制度形同虚设。实际上,律师介入行政复议有着非常重要
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的意义:其一, 律师精通法律,享有比一般代理人更广泛的权利,如可以向有关单位调查取证等权利，这样有利于更好地维护公民、法人或其他组织的合法权益；其二,律师的参与有利于监督行政复议机关依法公正地进行裁决。因此,我国亟需对律师代理行政复议案件的规则作出明确的规定。
二、我国行政复议制度的完善 （一）扩大行政复议的受案范围
《行政复议法》虽然在行政复议范围上有较大突破,但与西方国家相比,我国的行政复议受案范围仍然较小。首先,内部行政行为不得申请行政复议;其次,大部分抽象行政行为不能申请复议;再次,对于可以申请复议的抽象行政行为,也不得单独提起复议申请,而是必须与相关的具体行政行为一并提起复议申请。而同时主张将内部行政行为纳入复议范围的学者不断增多。①从西方国家行政复议制度的历史演变来看,行政复议受案范围都有不断扩大的趋势。笔者认为,我国行政复议制度也应不断扩大其受案范围。应允许申请人对抽象行政行为单独提出审查申请，这样理有利于保护个人和公共的利益，有利于对抽象行政行为的监督。赋予申请人单独提起对抽象行政行为不服申请审查的权利，可以及时发现抽象行政行为中违法或不当的地方，避免给相对人造成更大的损害。如《行政复议法》所述，公民、法人或者其他组织认为规章侵犯其合法权益，只有等到行政机关作出具体行政行为后才能提起，不能直接就抽象行政行为申请行政复议不能在行政机关还未具体实施前申请行政复议。这种保护相对滞后，如果公民、法人或其他组织可以直接申请行政复议，就可以促使保护的时间前移，有效地解决保护滞后的问题。②
（二）建立、健全律师参与行政复议的制度
现代社会,由于法律、法规、规章很多,申请人一般法律知识有限,不会太熟悉行政复议的实体和程序法律问题,不善于通过行政复议制度来维护自己的合法权益;而律师精通法律,熟悉复议程序,并享有比一般委托代理人更广泛的权利,更善于找出行政行为的违法或不当之处。因此,法治国家的建设需要律师的积极参与,行政复议制度功能的更大发挥也离不开律师的介入,这是各国的通例。我国在对《行政复议法》进行修订时,应该明确律师在行政复议中的权利与义务,规定律师介入行政复议的程序和方法。
（三）建立行政复议的回避制度和听证制度
笔者认为为了进一步增强我国行政复议制度的公正性,我国行政复议法有必要借鉴英美的自然公正原则。自然公正原则是英国的
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