loading贺雪峰：城乡统筹路径研究（上） 字号
欢迎发表评论 2013年04月02日16:57 来源：中国社会科学在线 作者：贺雪峰 纠错|收藏将本文转发至：
中国是农村人数占绝大多数的国家，虽然国家统计局公布的人口统计数据显示，2011年城市化率超过50%，但实际上，这超过50%的城市人口中，有2亿多进城务工经商的打工者，其中绝大多数打工者都未能真正融入城市，成为城市一员，而是年轻时进城务工经商，年老还需要返回农村。且年轻人进城务工经商，他们年老父母仍然生活在农村且仍然务农，年幼子女也生活在农村，因为农村生活成本低。若按户籍来计算，当前中国农村仍然有9.4亿农村户籍人口，这9.4亿农村户籍人口中，有一定比例人口已经在城市获得稳定的就业和收入机会，他们可以在城市安居乐业，并因此可以算作城市人口。需要依托农村生活的人口还有8亿多。
在未来相当长一个时期，中国仍然还会有极其庞大的农民或需要依托农村来完成劳动力再生产的人口，中国这样巨型国家的城市化只可能是一个缓慢的过程。即使中国可以实现城市化，其城市化率达到70%，中国也还有4~5亿农村人口，如此庞大农村人口的生活状况与质量好坏是重大战略问题。
中国之所以可以取得现代化的快速进展，得益于农村为中国现代化提供了最为主要的基础。建国前30年，正是通过工农产品剪刀差，从农村提取数以千亿计的资源，为新中国建立完整的国民经济体系和工业化提供了原始资本积累。改革开放以来，中国经济发展奇迹建立在两个众所周知的基础上：一是充分利用了农村廉价劳动力资源，二是充分利用了中国农村的土地。此外，建国六十多年，中国之所以可以在经济快速发展中顺利应对各种政治、经济、金融危机，其中一个关键原因是庞大的农村作为中国现代化的稳定器和蓄水池一直在发挥作用。正是9亿农民的稳定为城市提供了快速发展及应对危机的能力。城市与农村的一正一反，一快一慢，一阳一阴，一发展极一稳定器，形成了中国城乡之间的相反相承的互补结构，从而为中国奇迹提供了最为重要的支撑。
进入二十一世纪以来，中国经济总量中，农业所占比重越来越小，农村人财物快速流入城市，农村社会正在快速变迁中。如何继续保持农村在中国现代化中稳定器的作用，如何回应农村社会快速变迁的压力，如何为仍然需要依托农村完成劳动力再生产的人口提供基本的生产生活秩序，并回应他们的焦虑，是当前国家战略层面应予考虑的重大问题。
当前中国高层和社会舆论的共识是，城乡应当统筹发展，以工哺农，以城带乡，通过中央向农村进行转移支付，为农民提供满足生产生活基本秩序的基础设施，基本公共服务在城乡实现均等化。总之，当前中国的城乡关系已经到了一个战略转折时期，到了以国家财政支持为基础建设农村，帮助农民的时候了。
问题是应该如何统筹城乡，怎样才能真正有效地做到以工哺农和以城带乡。
取消农业税前后，国家通过多种途径向农村进行转移支付，目前每年转移到农村的财政资源已达万亿以上。成都市是国家最早批准的城乡统筹试验区，2007年以来已在城乡统筹方面做了很多探索。成都探索有诸多值得总结的经验和进一步深化城乡统筹的启示。本文拟以成都调查为基础，讨论中国统筹城乡的可能途径。
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一、转移支付的主要形式
当前国家向农村进行转移支付主要有三种形式：一是直接补贴农民，二是通过部办委局设立项目，项目进村，由部办委局为农民提供基础设施，三是建设新农村建设点，集中政府资源投资打造示范点。
当前直补到户的项目非常多，典型如粮补、种籽补贴、农机补贴等，在一般农业型地区，农民种田不仅不交税费，而且国家每年为农民提供大约100~200元/亩的农业综合补贴。此外，比较重要的转移支付还有：义务教育，合作医疗，社会养老保险，家电下乡补贴，低保，特困补贴，五保；
第二种转移支付是通过项目形式进行，具体地说，自上而下的财政资金通过部办委局等职能部门的条条，按农村基础设施和公共服务的需要进行建设。目前涉农项目极多，几乎所有部办委局都有相关的涉农项目及相应的项目资金。由部办委局主管的项目资金主要是通过自上而下的条条向下延伸，与自下而上的项目申报相结合。各地农村根据自己的实际情况与需要，按政策规定向条条申报，条条批准立项，项目经费即可以下达，相关基础设施就可以得到建设。
在项目很难全覆盖的背景下，条条为了调动地方的积极性，往往要求地方出配套资金，比如通村公路，交通部门往往要求地方在路基开挖和出工方面给予配套支持。结果，在有些贫困地区农村，村集体没有钱，又不可能向农民收钱，就只能放弃项目申请。因为是向上级条条申请项目，跑项目就理所当然，关系、熟人、朋友、政绩考虑等等，就可能成为立项的依据。从农民角度来看，既然是跑下来的项目，也就不是农民自己的项目，是天上掉下来的馅饼，项目成了人人争吃的天鹅肉，跑下来项目的干部和关系人固然认为项目是自己跑下来的，自己应该从项目中获得更多利益，一般村民也认为占项目便宜没有损害村庄利益。国家为农民出了钱，中间人得了好处，项目实施都效果不好，农民不是因此增加了对国家的认同，而是增加了抱怨。因为得不到农民的理解和支持，项目实施的效果不好，适用性差。
在有些地区，地方政府为了建设示范工程，要求所有项目投入到一个村庄，打造新农村建设试点村，这些试点只是领导意愿，与农民内在需求无关，这种集中项目资金打造示范点的做法即前述新农村建设示范的转移支付形式。在国家给到农村的转移支付资源有限的情况下，地方政府指定各部办委局集中项目打造示范村庄的做法，就让个别村庄不适当地超占多占了其他村庄的项目资金。目前中国各地区，都多有省委书记、市委书记、县委书记固定联系村，这些村就很容易得到同级政府各部门打包的项目资金支持，由此制造出靠上级过度输血而成的示范村，这样的示范村因为没有内生造血功能，及地方政府资金有限，不可能推广，示范工程就变成了纯政绩工程。当前全国农村仍然在普遍打造几个所谓新农村建设试点，各级领导乐此不疲到这些所谓示范村庄视察，实在是一种很坏的风气。
除以上三种（主要是前面两种即直补到户和条条专政）财政支农途径以外，取消农业税后，乡村“三提五统”也一并取消，之前乡村行政得以运转的基本经费严重不足。国家因此进行农村综合配套改革，一方面要求乡村两级精简机构，减少人员，包括撤乡并镇、合村并组，取消村民组长，将七站八所推向市场等等措施，以减少乡村两级支出，一方面又为乡村两级提供基本业务费，比如为村干部提供报酬，为每村提供一年大约一万元的业务经费等等。
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在当前全国广大农村，村级一年可以获得的自上而下转移支付经费大致在3万元左右，其中绝大部分用于发放村干部报酬，一万元左右的业务经费大部分用于订报刊。村干部要想开展其他工作，既不可能再向农民收钱，又不可能从上级获得资源，全国90%以上村庄又几乎没有任何资源（其中大部分负债严重）。村级没有可以有所作为的资源，中国绝大多数行政村就成为了维持会。
而实际上，乡村两级尤其是村一级是极为重要的，因为村一级是农民可以有效表达他们公共需求偏好的平台。一个村一般千人左右，方圆三、五平方公里，村民常年生活在一起，生产、生活、人情三位一体，低头不见抬头见，是真正的熟人社会，又有二十多年村民自治实践所积累的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的成熟经验，若村一级掌握部分公共资源，通过民主来建设公共设施和公益事业，这个事情一定可以做得好。
换句话说，村一级是农民自下而上表达公共品需求偏好的最佳平台，又是国家自上而下资源转移到农村与农民需求对接的平台。
在中国农村区域差异极大，不同地区农民公共品需求千差万别的情况下，由自上而下的条条来为全国九亿农民建设基础设施和提供公共服务，是十分困难的。将支农资金发到农户，既不可能真正提高农民的收入，又不可能指望农民将国家发放的资金整合起来建设与他们的生产生活基本秩序维持紧密相关的基础设施和公共服务。因此，如何让农民通过村庄这个平台，用民主的方式来使用支农资金，从而建设他们最为急需的公共品，是当前国家向农村进行转移支付时必须要考虑的重要问题。
二、成都以土地为媒介的城乡统筹模式
成都是大城市带大农村的地区，成都市是四川省会城市，全市有1200万人口，其中城市人口有600万，农村人口600万。作为省会城市，成都市经济比较发达，财政实力比较雄厚。2003年以来，成都市开始推进城乡一体化，2007年获批国家级城乡统筹建设试验区，在向农村进行转移支付方面，成都市形成了与全国一般情况有所不同的特点，择要有以下几点：
第一，在一般性的国家财政支农资金基础上，成都市自2009年开始，在全国比较早地发放耕地保护基金，按基本农田每亩400元，一般农田每亩300元发放。耕地保护基金的90%用于履行耕地保护责任的农民现金补贴，及购买养老保险，10%用于耕地流转担保和农业保险补贴。到2012年4月，成都市已完成2009、2010年两个年度耕保金的发放，累计发放到农户的耕地保护基金约40亿元，用于耕地流转担保和农业保险补贴的资金约4.5亿元。成都市是全国中西部地区第一个设立并发放耕保基金的地方政府。
第二，自2008年开始，成都市为每个行政村提供20~30万元的公共服务建设经费，规定这些经费不能分掉，不能还债，只能用于村庄基础设施和公共服务建设，具体如何用，用在什么项目上，则由村民议事会讨论决定。成都为每个行政村提供20~30万元的公共服务经费，并由村民通过民主的办法来决策使用这笔经费。一方面，因为有自上而下的政府资源，村民就可以通过讨论来决定建设他们认为最重要的基础设施和公共事业，从而解决他们生产生活中基本公共品的不足，提高生产生活质量。另一方面，因为有公共资源，村民在讨论如何有效使用这笔资源时就会参与到其中，之前是国家、政府的事情的村庄公共事业，现在成
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了村民自己的事情，由此极大地提高了村民对村庄公共事业的关心，同时又为村民提供了实实在在的实践民主的机会，使之前村民自治的实践成果得以巩固和发展。农民逐步形成自己解决自己问题的能力和习惯。
也就是说，成都市为每村提供20~30万元公共服务资金，利用村庄平台实现了自上而下资源输入与农民自下而上需求偏好表达的有效结合。这方面的实践，不仅提高了公共品供给的瞄准率，提高了农民的满意度，而且凝聚了农民的共识，形成了农民事事民主决策的习惯。
成都市转移支付的第三个特点是集中各口资源进行高起点高水平的新农村建设，与其他地方这看起来与全国各地政府进行的示范村建设的不同之处在于，他们示范点范围极大，且他们是试图将所有成都农村都按示范点的标准进行建设，他们称之为“全域建设”。
成都市推进全域建设的最重要政策工具是试图利用土地制度创新，尤其是利用城乡建设用地增减挂钩政策来达到“城乡统筹、重点在乡”的目标。成都市的决策者希望以土地为抓手，在短期内改变成都农村的面貌，高标准建设一个包括美丽乡村在内的现代化田园城市。我们下面重点讨论成都市在这方面的努力与梦想。
当前成都进行城乡统筹的主战场是在土地上面，或者说，成都市现在是以土地制度作为城乡统筹的主要政策工具。之前有一个发展的过程。
2003年成都市开始推进城乡一体化时，是以“三集中”作为主要思路的。所谓“三集中”，即“工业向集中发展区集中，走集约、集群发展道路，以工业化作为城乡发展的基本推动力量，带动城镇和二、三产业发展，创造转移农村节余劳动力的条件；农民向城镇集中，聚集人气和创造商机，农村节余劳动力向二、三产业转移，为土地规模经营创造条件；土地向规模经营集中，进一步转变农业生产方式，推动现代农业发展”。在这种思路下面，成都市力推所谓“双放弃”的“置换”工程，即农民放弃承包地和宅基地，然后由政府按耕地和宅基地分别给予补偿，并在城镇安排人均35m2的按安置价购买的住房。与此几乎同时，成都市大力开展“金土地”的土地整理工程（2005年开始），对农村土地进行整理，一是节余耕地，二是便于土地流转。“金土地”的土地整理不仅包括农地而且包括村庄，成都市称之为“拆院并院”工程，所谓“拆院并院”即将散居农民集中起来居住，“拆小院并大院”，这样可以形成更大规模的集中连片耕地。
“双放弃”和“农民向城镇集中”，因为农民进城以后很难在城市获得稳定就业和收入机会，而城市生活支出压力很大，对农民来讲，这样进城的不确定太大，农民没有积极性，成都市推进几年并无大的效果。“拆院并院”的“金土地”工程是一般农地整理项目，项目资金有限，农民拆院之后再建新院的资金不足，生活条件难有明显效果，农民也是积极性不高。
但“拆院并院”项目实施中，成都市开始尝试一种土地制度的突破，即将并院中形成的节余集体建设用地用于经营性项目，甚至用于房地产开发，就可以让农民分享到土地非农使用的增值收益，因此可以极大地调动农民并院积极性。
成都市真正找到的突破口的是汶川地震后灾后重建。2008年5.12汶川地震后，成都市的都江堰等市县作为重灾区，受到国家政策上的特殊照顾。以下两个事件对成都市形成后来
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